应急管理是社会治理的重要内容。基层是自然灾害等应急事件的直接承受者，是应急管理的首要防线、前沿阵地。要坚持好、发展好新时代“枫桥经验”，推进基层应急管理现代化。

应急管理承担着防范化解安全风险、应对处置灾害事故的职责使命。党的十九届四中全会对推进基层应急管理现代化明确了方向和要求。“枫桥经验”诞生60年来不断发展创新，党的十八大以来形成了新时代“枫桥经验”，内涵是，坚持和贯彻党的群众路线，在党的领导下，充分发动群众、组织群众、依靠群众解决群众自己的事情，做到“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”。[1]我们可以从目标逻辑、理念逻辑、实践逻辑等维度来分析新时代“枫桥经验”与基层应急管理的逻辑关系。

（一）目标逻辑

新时代“枫桥经验”强调党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑，体现了社会治理为了人民群众、社会治理依靠人民群众、社会治理成果由人民群众共享、社会治理成效由人民群众评判。我国各类灾害事故隐患和安全风险易发多发、交织叠加，影响公共安全的因素日益增多。我们既要有防范风险的先手，也要有应对和化解风险挑战的高招。从目标看，新时代“枫桥经验”突出在党的领导下发动群众、组织群众、依靠群众，牢牢抓住基层基础，最大限度把矛盾风险防范化解在基层、把问题解决在萌芽，实现人民对美好生活的向往。应急管理突出防范化解安全风险、及时处置灾害事故，强调保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定。新时代“枫桥经验”与基层应急管理具有目标上的内在契合性。

（二）理论逻辑

新时代“枫桥经验”坚持共建共治共享的理念，强调党的领导、依靠和发动群众，推动社会组织等多元主体在党的领导下参与社会治理；基层应急管理明确要以政府力量为主，社会组织、基层社区、公民等协同参与。新时代“枫桥经验”的核心要义是以人民为中心；习近平总书记强调，应急管理要坚持群众观点和群众路线，坚持社会共治……筑牢防灾减灾救灾的人民防线。[2]应急管理的价值在“人民群众的生命至上”。新时代“枫桥经验”重视基层基础；应急管理强调基层社会是安全风险治理的第一关口，是应急处置第一现场，是安全与应急的主阵地。新时代“枫桥经验”注重预防，将矛盾化解在萌芽；基层应急管理要求风险治理的全过程，从传统事中应激式被动治理模式转化为事前预防预测预警，事中应急处置，事后恢复、评估、调查、总结，形成风险应对和危机治理的科学程序。新时代“枫桥经验”充分体现了党的领导、依靠和发动群众、重视基层基础、注重预防等工作理念，并适用于基层应急管理工作。

（三）实践逻辑

新时代“枫桥经验”在基层应急管理中已有充分地应用。以新冠疫情应对为例，从党的领导看，习近平总书记始终亲自指挥、亲自部署疫情战争。460多万个基层党组织、3900多万名党员战斗在抗疫一线，1300多万名党员参加志愿服务，党员医务工作者冲上第一线。从多元主体参与看，以浙江为例，14万城乡社区工作者、33万网格员、3.4万家社会组织280余万名志愿者参与疫情防控；以自治织密疫情防控组织网，以村规民约、社区公约加强自治自管。公安部门制定法规，打击在疫情期间故意散播病毒、制售假冒伪劣口罩等行为。各地发动村干部、党员、企业家、乡贤等参与宣传引导、社区值守、行为劝阻等防疫行动。各地运用数智技术，实施精准智控和有序复工。从基层实践看，新时代“枫桥经验”在疫情防治和常态化应急管理中发挥了重要作用，对基层应急管理具有重要的指导意义。

近年来，我国应急管理系统建强应急救援力量，推动资源整合，[3]我国应急管理体系历经从1.0版本到4.0版本的升级优化，为公共安全提供了有力支撑。[4]但同时，基层应急管理工作还存在一些问题短板。

（一）跨部门协调难题

县级应急管理部门和其他部门是平行的，开展应急管理协调较为困难。其次，县级应急管理部门主要负责自然灾害和生产安全两类，公共卫生、社会安全目前分别由卫健部门和政法部门为主负责。县级应急管理部门如何在后两类应急管理中发挥作用还需要明确。基层应急管理体制还存在“看得见的管不着，管得着的看不见”等问题。

（二）社会风险意识有待增强

群众是突发事件特别是自然灾害类事件的直接承受者。但当前我国公众危机认知能力水平较低、信息辨别能力不足，公众的危机认知和自救及互救能力仍然是我国应急管理体系的薄弱环节，[5]企业的应急知识与技能、应急设备投入、技术研发还不足。

（三）基层基础有待进一步加强

乡镇应急管理站挂牌在综合信息指挥室，人员配备不足或大多身兼他职；人员调动频繁，委托执法人员业务能力参差不齐；安全生产专职人员、网格员及第三方机构专业性还有待加强，风险辨识不够规范精确，隐患排查不够全面到位。

（四）社会力量专业性和参与度有待加强

在应急管理中政府获得的行政资源越多，私人部门、社会组织获得的资源就越少。[6]由于投入力度不足、沟通渠道不畅、信息不透明不对称、活动规范性较差、组织有序性较低等原因，社会组织等参与基层应急出现了“乱帮忙、帮倒忙”等问题。部分地区对社会组织引导不足，组织群众、物资分配等工作还由党政部门具体实施，但部分地区、部门、领域不如社会机构、社会组织等力量专业。

（五）基础设施和公共服务存在短板

应急物资储备涉及众多部门，部分地区存在管理独立、缺乏协调、重复建设等问题，未建立完善的应急物资储备信息平台，突发事件发生后应急物资不能及时调拨到位。[7]分级诊疗体系有待进一步建设，基层医疗服务能力还不强；森林消防、护士等专业人才缺口较大。应急信息化、数字化程度仍不足，矿山、林场、水库堤坝、地质灾害点等重要风险点视频监控分布不足，风险事故预测预警能力需要加强。

作为“枫桥经验”发源地，诸暨市在基层应急管理领域坚持发展新时代“枫桥经验”，坚持群众路线，坚持“四前”（组织建设走在工作前，预测工作走在预防前，预防工作走在减灾前，减灾工作走在救援前）工作法，获评平安中国建设示范县，夺得浙江省首批“二星平安金鼎”，实现了浙江省平安县市“十八连冠”。

（一）坚持党建统领，强化应急管理组织领导

强化市级层面统筹协调，依托两委三部等机构，健全“1+9+9”安委会组织体系，建立防汛防旱、森林消防及应急救援等工作机制。强化部门统筹协调和联动协作，制定《关于坚持和发展新时代“枫桥经验”加强基层应急管理体系和能力建设的实施意见》等文件。相关部门聚焦日常基础防范，“关口前移、预防为先”；各议事机构成员单位抓好安全风险预测预警、应急预案的制订、应急处突力量的建设等前置性工作。应急管理部门修订1个总体预案和59个专项预案。

（二）坚持重心下移，强化应急管理基层基础

诸暨市构建“县乡村企”四级责任体系。在23个乡镇统一设立应急和消防管理委员会及办公室，由常务副职或党委班子政府副职负责。完善督查考核机制，制定乡镇安全风险管控指数模型，每月发布管控指数并晾晒排位，推进专项整治，落实企业主体责任、属地监管责任和部门行业主管责任。推进“快响直达”应急救援网建设，实现乡镇（街道）救援点全覆盖。在全市村社健全“1+1+N”社区应急管理组织体系，成立综合应急救援队伍，建设社区微型消防站、应急物资储备库（室）、避灾安置场所等。完善应急队伍保障，应急管理部门设立慈善总会应急战线公益基金，用于因公致残、牺牲等情形的应急人员帮扶关爱；购买意外保险，解除应急战线人员的后顾之忧。

（三）坚持群众路线，强化多元主体参与

印发《关于培育支持社会应急救援力量发展的实施意见》，成立全市应急救援协会，制定《诸暨市应急救援队伍建设管理办法（试行）》，引导、培育社会应急救援力量。目前诸暨市拥有“民安救援”等应急救援类社会组织20余家，政府通过购买服务等发挥社会组织在应急管理中的作用。在2023年7月台风“杜苏芮”期间，诸暨湖畈水利会（全国唯一的民间水利专业自治组织）发动群众巡堤，浦阳江沿岸24个村近万名群众被发动起来上堤坝巡查。

（四）坚持抓早抓小，强化应急风险预防

健全基层安全监管机制，推进乡镇（街道）安全生产委托执法，调动基层监管力量参与日常监管执法工作。完善全域网格管控体系，将应急管理和消防安全工作纳入网格事务，明确网格员巡查、发现、报告、反馈等职责。健全安全生产巡查工作体系，各乡镇（街道）组建安全生产巡查员队伍，健全群众举报奖励制度。

（五）坚持科技赋能，强化数智技术支撑

健全数字技术赋能安全监管，开展沿街商铺多部门安全协同监管项目、防汛防台平台系统应用、危化品全生命周期智慧管控平台等数字应用，完成应急广播提升工程。构建信息共享机制，发挥网格作用，迭代升级各类信息的获取、传递和反馈通道，推动应急消防管理信息互联互通，增强乡镇突发事件信息获取能力。

党的二十大指出，要加强重大疫情防控救治体系和应急能力建设。要把握新时代“枫桥经验”的科学内涵和实践要求，立足预防、调解、法治、基层。完善基层应急管理组织体系，健全社会参与应急工作机制，强化应急风险预防预测预警，强化应急管理数智支撑，健全应急管理保障体系，推进基层应急管理现代化。

（一）健全基层应急管理组织体系，处理好“统”与“分”的关系

坚持党对应急管理工作的全面领导，强化应急管理组织体系顶层设计。法律手段是应对突发公共事件最基本、最主要的手段。[8]要健全应急规章和预案体系，在法治化、制度化轨道上推进基层应急管理。国家、省级层面，要完善自然灾害防治、危险化学品安全等领域法律规章。要建立有效激发基层创新的体制机制，鼓励地方、部门因地制宜开展应急管理工作，破除“一管就死、一放就乱”的怪圈。[9]基层党委政府要按照应急事件全生命的周期理念，注重事前“无急要应”+事中“有急能应”+事后“应后能进”。健全应急管理运行机制，明确应急管理的参与主体、责任分工和保障措施。完善基层网格建设，推动党建网应急网融合，完善网格员队伍建设。以乡镇（街道）主要领导负总责，统一协调指挥辖区内应急管理工作。健全乡镇应急管理站，开展“枫桥式”应急管理站、“枫桥式”消防救援站创建。设立村基层公共卫生委员会，提高村级应对突发公共卫生事件能力。

（二）健全社会参与应急工作机制，处理好“秩序”与“活力”的关系

在应急管理中，政府始终需要扮演主要角色，也要发挥“专群结合”应急管理优势，调动基层群众、社会组织积极性、创造性，增强应急管理的集约性、有效性，在多元主体间形成良好联动机制，使政府各部门间、政府与社会间、社会各方面间在应对突发性公共事件时实现信息交流、资源整合、协同合作。完善公民安全教育体系，通过公交电视广告、微信、抖音等多种途径开展宣传，推动应急安全教育宣传进家庭、进企业、进村社、进学校，开展常态化应急疏散演练。加强应急救援队伍建设，培育水域、森林、山地、危化、矿山等领域社会组织。通过政府购买服务等助力社会组织参与应急管理。

（三）强化应急风险预防预测预警，处理好“防”与“救”的关系

海恩法则指出，每一起事故的发生，都有其萌芽和发展的轨迹。要坚持关口前移，抓早抓小抓苗头，实施应急管理“五早”法（信息早报告、苗头早预防、隐患早排除、矛盾早化解、事件早处置），把应急事件控制在基层、化解在萌芽。健全完善重大决策社会风险评估机制，践行网上“枫桥经验”，倾听网民意见，引导网络舆论，做好信息公开，及时回应群众诉求。建立县乡村三级法律顾问制度，健全合法性审查机制。健全大调解体系，在劳资、交通、医疗、环保等领域建立专业调解组织。健全社会心理健康服务体系，开展重点岗位、重点人群心理科普宣传、心理检测、心理咨询、心理疏导、心理治疗。健全应急保障，完善卫生疾控、救援等专家、专业人才队伍建设。提高人民群众对突发公共卫生事件认知水平和自救互救能力。强化应急管理物资储备，破除医疗器材设备、应急救援设备等关键零部件和关键技术“卡脖子”问题。提高应急资源统筹调度能力，应急灾害发生时，启动应急响应，应急管理平台及现场人员以短信、手机智能应用等上传救援信息，并通过无人机、视频监控等终端实时掌握现场情况。在救援中，发挥好应急管理部门的统筹协调功能，发挥相关部门的专业优势，形成应急救援、后续处置的合力。

（四）强化应急管理数智支撑，处理好“人力”与“科技”的关系

互联网、大数据、云计算、无线传感器网络、人工智能及物联网的应用，可提供巨量数据和技术支持。数字技术促进了应急管理能力的倍增，可实现智治、智防、智控目标。[10]通过数智技术，提高应急管理的预测预警能力、监管执法能力、救援实战能力、指挥决策能力和社会动员能力。开展横向到边、纵向到底的智能应用建设，打造数字防灾减灾体系和数字应急救援指挥体系。聚焦应急风险识别、分析、监测、预警全过程闭环管理，推进“城市大脑”、视频监控“雪亮工程”等建设，建立应急管理数据库，开发利用预警模型，建设立体化、信息化应急管理体系。利用“互联网+监管”平台，健全“首发响应”机制，开展部门联合检查“一件事”，解决部门间互相推诿、低效执法、重复执法等问题。健全人口信息应用平台建设，掌握人口数量增减、来源地、暂住地等信息，提升服务流动人口能力。

基层应急管理工作包含组织领导体系、法律法规体系、参与主体体系、能力与技术、环境与文化等要素，是一项系统工程。新时代“枫桥经验”与基层应急管理具有目标、理论、实践上的契合性。要把握新时代“枫桥经验”的科学内涵和实践要求，立足预防、调解、法治、基层。健全基层应急管理组织体系、社会参与应急工作机制， 强化应急风险预防预测预警、应急管理数智支撑，处理好“统”与“分”、“秩序”与“活力”、“防”与“救”、“人力”与“科技”等关系。

同时，应急管理是随着时代需要、实践创新、科技创新、群众期盼不断完善健全的实务工作、民生工作，不能一成不变、一劳永逸。国务院印发的《“十四五”国家应急体系规划》指出，到2035年建立与基本实现现代化相适应的中国特色大国应急体系，实现依法应急、科学应急、智慧应急，构建形成共建共治共享的应急管理新格局。基层应急管理工作也处在改革创新过程中。要坚持发展新时代“枫桥经验”，以其理念、方法、制度推进基层应急管理现代化。

参考文献：

[1] 习近平.习近平谈治国理政（第三卷）[M].北京：外文出版社，2020：224.

[2] 人民日报.习近平在中央政治局第十九次集体学习时强调 充分发挥我国应急管理体系特色和优势 积极推进我国应急管理体系和能力现代化[D],2019年12月1日.

[3] 闫静，王晓晔，张楠.新时代 新征程 新作为——应急管理改革发展五年成效综述[D]，《中国应急管理报》，2023年4月16日.

[4] 钟开斌.国家应急管理体系：框架构建、演进历程与完美策略[J]，改革，2020（6）：5-18.

[5] 王燕青，陈红.应急管理理论与实践演进：困局与展望[J]，管理评论，2022（5）：290-303.

[6] 张海波，童星.中国应急管理结构变化及難论概化[J]，中国社会科学，2015（3）：58-84.

[7] 许栋海，陈海娟、陈斌.基层应急救援装备与物资储备的思考——以浙江省诸暨市为例[J]，中国减灾，2021（1）：48-51.

[8] 高小平.中国特色应急管理体系建设的成就和发展[J]，中国行政管理，2008（11）：18-24.

[9] 钟开斌，薛澜.以理念现代化引领体系和能力现代化：对党的十八大以来中国应急管理事业发展的一个理论阐释[J]，管理世界，2022（8）：11-25.

[10] 周利敏，罗运泽.数智赋能：智慧城市时代的应急管理[J]，理论探讨，2023（2）：69-78.

作者：赵国强 陈海娟

作者介绍：赵国强，中共诸暨市委党校（绍兴枫桥学院）综合教研室主任；陈海娟，中共诸暨市委党校（绍兴枫桥学院）办公室主任。

本文转载于《中国应急管理》杂志2024年第一期 编辑：冯双剑